皖北煤电集团有限责任公司王平利王佩剑刘星——《国有企业分层分类制度体系建设探索与实践》

在全面依法治国不断深入、社会主义市场经济制度不断完善的形势下，加强管理制度体系建设，进行依法合规经营，防范化解重大风险，被越来越多的企业所重视，特别是对国有企业而言，如何把党的领导融入公司治理，理清党委、董事会、经理层等治理主体的权责边界；如何优化集团对子分公司的管控，做到抓而不死、放而不乱；如何改变依靠经验搞管理，推动管理者按规定履职行权；如何有效配置资源，提升企业核心竞争力，都需要通过加强制度来实现。

1.1.1推进依法治企的明确要求

新形势下国有企业面临激烈的市场竞争，必须加强法治建设，提升企业治理水平，才能使国有资产得到有效的保护和合理的利用，实现国有资产保值增值的目标。国务院国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》，提出要“健全规章制度制定、执行、评估、改进等工作机制，强化对制度的全生命周期管理。根据适用范围、重要程度、管理幅度等，构建分层分类的制度体系框架；编制立改废计划，不断增强针对性和实效性；定期对执行情况开展监督检查和综合评价，推动制度有效落实。”国务院国资委《关于加强地方国有企业法治建设的指导意见》，强调“各地国资委指导企业建立健全规章制度全生命周期管理体系，加强法律审核把关，形成制度制定、执行、评估、改进工作闭环”。同时，近些年上级下发的合规管理、内控体系建设与监督等文件中，也都对加强管理制度建设提出要求。目前集团公司法治建设推进的效果与预期目标还有不少差距，制度制定的理念滞后、部分制度缺失的状况亟需改变。

1.1.2深化国企改革的应有之义

构建、健全和完善现代企业制度，对于形成中国特色现代企业制度以及推动国有企业深化改革具有重要理论与现实意义。经过改革三年行动任务攻坚和改革深化提升的巩固加强，集团公司修订了公司章程，制定了党委前置清单，修订了党委会、董事会、经理层议事规则，建立的董事会向经理层授权制度，实现了子企业董事会应建尽建、外部董事占多数，初步建立起中国特色国有企业制度机制，但制度机制不够系统细致，权责划分不够清晰，党委、董事会、经理层等治理主体的履职边界还需要对照新公司法的规定，进一步优化完善。

1.1.3提升管理水平的必然选择

制度体系建设是企业管理的基础性工作，规范、科学和系统的管理制度以及有效执行是成为优秀企业的关键因素。改革开放后，国有企业越来越多的参与到市场竞争中，市场化程度越来越高，通过对比发现，在市场竞争中拥有竞争优势的企业或在某一段时间成功的企业，其企业内部管理制度必然也具有一定的优势；相反若企业间在某一方面存在差距，一定是与这方面的相关管理制度及其所含规范、规则等的总体实施效果存在一定的差距。近些年，经过集团公司走出去对标学习，认识到集团公司的管理水平与优秀企业相比还有较大差距，要想在近些年优化调整、蓄势聚能的基础上，如期实现“十四五”规划目标，达成“实力强、运营稳、环境优、活力足、氛围好”高质量发展能源企业的战略愿景，必须在深耕管理上下功夫、补短板，切实加强制度体系建设，促进工作规范、有序开展。

1.2研究主要内容和方法

1.2.1研究主要内容

文章分为五个部分，第一部分简明扼要地归纳出国有企业制度体系建设背景及目的；第二部分主要介绍国有企业分层分类制度体系建设的特征及现状；第三部分是国有企业分层分类制度体系构建工作目标、基本思路以及体系框架；第四部分是国有企业分层分类制度体系建设的主要经验做法；第五部分是国有企业分层分类制度体系建设的实施成果。

1.2.2研究方法

一是调查研究法。通过到产业、规模相近的企业学习交流，多渠道收集中央企业的成功经验和相关资料，总结归纳了国有企业制度建设的特征，形成制度建设体系方案。

二是文献研究法。通过对关于制度体系各种学者观点进行整理研究，充分了解制度体系建设，为如何更好地开展制度建设提供研究依据。

1.3创新之处

本文主要是基于国有集团企业的属性、集团化管理的组织体系、以煤炭为主的产业结构、中等偏下的体量规模、多种形式并用的管控模式等现实情况，按照“与时俱进、继承创新，分工负责、协同推进，整体谋划、循序实施”的原则，着力推动管理制度补缺补差、优化完善，努力形成具有特色、务实管用的“133N”制度体系，保障集团公司管理意图实现。

第2章国有企业分层分类制度体系建设的特征及现状

2.1国有企业制度体系建设的特征

国有企业既具有企业组织的一般属性，也有其自身特性，在长期改革发展过程中，积累了制度建设的路径方法、工作举措，形成了各具特色的制度体系，如何从中找出一般性规律、普遍性做法，更好地引领集团公司制度建设深入开展，集团公司组织人员开展专门研究，通过到产业、规模相近的企业学习交流，多渠道收集中央企业的成功经验和相关资料，并参照专家学者关于企业制度体系建设的论文观点，总结归纳了国有企业制度建设的特征，主要分为以下几个方面：

从推进过程看，主要分为自发建立期、规范完善期、稳定固化期、文化升华期四个阶段。

自发建立期——依靠过往经验和工作习惯，针对企业发展中遇到的突出问题，零散、单个就事论事地制定出台制度。

规范完善期——有意识地对制度建设进行顶层设计，形成方案后统筹推进落实，逐步形成符合企业实际的制度体系。

稳定固化期——采用现代IT技术建立信息化系统，把制度规定固化到管理流程中，保障制度规定落到实处。

文化升华期——制度内化为干部职工的自觉行动，企业由制度管理向文化管理升华，遵守制度成为基本的企业文化。

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从关联要素看，主要包括所处环境、发展战略、管控模式、组织机构、管理流程五个方面。

所处环境——国家法律法规、国资国企监管政策等；企业自身发展阶段、管理水平、产业布局、文化习惯等。

c9158b12b5b97106d5885a0de5a738a 发展战略——企业倡导的宗旨、愿景、目标等，对发展方向、发展速度与质量、发展点及发展能力的规划及策略。

管控模式——集团母公司对子分公司的管理条线，总部机关与下属单位的管理界面，各个产业板块的管控方式。

组织机构——企业的组织类型、内部机构设置、各机构职责权限；股东会、党组织、董事会、经理层设置情况。

管理流程——企业人、财、物、产、供、销等要素的流动方向、程序，以及在不同环节的管理权限等。

从体系架构看，主要包括管理条线划分、功能作用划分、多维立体划分三种类型。

管理条线划分——根据集团管控的业务条线进行划分。比如，有的企业将制度分为安全生产、战略、运营、科技等8类。

功能作用划分——根据制度在管理中发挥的作用进行划分。比如，有的企业将制度分为纲领类、原则类、实施类等3类。

多维立体划分——综合考虑业务、职能、幅度多个维度，对制度架构进行顶层设计。比如，某央企的标准化制度体系架构，以业务分类为基础进行分类别，以适用范围为依据划分层级，以管控深度为尺度明确制度类型。

2.2集团公司制度体系建设的现状

2.2.1阶段上处于规范完善期。近年来，集团公司一直在有意识地加强制度建设，制定出台了《制度建设管理办法》，明确了制度建设牵头部门。2019-2020年组织开展了制度编纂，对公司制改革以来出台的制度进行全面梳理，集中废止、优化了一批制度；此后在推进巡视、审计等问题整改的过程中，又进一步进行建章立制、补缺补漏，形成了涵盖24类305项的制度汇编，总体上该有的制度都有了，接下来重点需要规范完善，并通过信息化的手段予以固化，推动集团公司由经验管理向制度管理升级。

2.2.2体系上简单进行罗列。前期汇编制度的过程中，只是根据管理经验、部门分工等，对已有的管理制度直接进行罗列，没有对照法治国企建设关于“根据适用范围、重要程度、管理幅度等，构建分层分类的制度体系框架，确保结构清晰、内容完整，相互衔接、有效协同，切实提高科学性和系统性”的要求，梳理构建制度体系框架，没有形成明晰的制度目录树，制度的类型、层级区分不够清晰，造成有的管理职能制度缺失。

2.2.3内容上缺少统筹把控。制定出台的制度，多数是立足于专项业务、单个事务，直接奔着解决问题而去，停留在就事论事的层面，站在集团公司整体高度立体化统筹思考不足，没有在顶层设计上明确制度建设的总体思路、指导原则、管理理念等，没能把法律法规、国资监管、管理理论和企业的组织架构、业务布局、管控模式等有机结合起来，制度的站位、立意、标准总体不高。

2.2.4环节上没能做到全闭合。虽然制度管理办法提出了加强全生命周期管理，对制度的制定、审议、执行等环节做出规定，但在实际工作过程中，仍存在制定制度用力大于制度执行的管理惯性，有的主责部门在制度出台后束之高阁，没有按照要求组织开展制度宣贯，没有对制度执行情况进行深入检查，对制度实施效果没有进行评价评估。

2.3小结

总体来看，国有企业制度体系建设，大型央国企业好于地方中小型国有企业，历史积淀深厚的企业好于成立时间较短的企业。制度体系建设先进的企业，已经走过规范完善期，步入稳定固化期，进而向形成制度文化升级；多数地方国有企业，处在规范完善期向稳定固化期过渡。制度体系框架设计，多数国有企业采取单维度架构，只有部分中央企业和规模较大的国有资本投资、运营公司，采取多维度架构。就集团公司制度建设而言，阶段上相对滞后，缺少整体设计、体系架构，全生命周期管理不到位，制度的科学性、系统性、操作性有待进一步提升。

第3章国有企业分层分类制度体系构建

3.1制度体系构建工作目标

按照党委工作会议拉高标杆、争先进位的精神，制度体系建设的目标定位是：立足处于规范完善期的现状，坚持超于单维度架构、对标多维度架构，统筹考虑五个方面的关联要素，建构横向分类、纵向分级的“双维度”制度框架，形成涵盖所有业务的制度集合，加强制度全生命周期管理，力争通过1-2年的努力，使集团公司制度建设达到省属企业先进水平。

3.2制度体系构建基本思路

3.2.1体现企业属性。集团公司是省属国有企业，实行集团化管理，主营业务为煤炭、电力、化工、物贸，制度架构要体现党的领导、中国特色国有企业公司治理和企业集团管控的特征。

3.2.2契合发展战略。集团公司提出“本土提效、外围发展、聚焦煤电、做精化贸、善用资本、科创赋能”发展战略，以及打造“实力强、运营稳、环境优、活力足、氛围好”的高质量发展能源企业的发展愿景，制度体系要与之相呼应。

3.2.3匹配管控机制。集团公司实行“战略+运营+财务”型的管控模式，总部职能定位为战略决策中心、资本运营中心、风险管控中心、资源配置中心、运营管理中心，对煤炭、化工、电力、物流贸易、新兴产业分别采取不同的管控方式，要在管理制度中予以体现。

3.2.4对接职能分工。集团公司实行职能型组织结构，新一轮“三定”方案将战略管理、投资管理、经营管理、人力资源管理、财务管理、合规风控管理、审计管理、法务管理、党群纪检、信息化管理、工程管理、生产管理、采购管理、销售管理、安全环保、设备管理、技术管理等核心职能，细化为244项具体职能，分解到22机关部室，制度中的职责分工要对应到相关部室。

3.2.5解决突出问题。前期对现行制度梳理发现的覆盖不全面、前后不衔接、上下不配套、标准不明确、责任不清晰、执行不到位等问题，要在制度体系建设中针对性加以解决，推动制度建设与企业发展步伐相适应。

3.3制度体系框架搭建

坚持法人治理、党的领导和经营管控一体化，横向按照管理条线进行分类，纵向按照管理效力进行分级，并将合规、内控、风险管理要求贯穿其中，探索构建以公司章程为统领，涵盖3大业务类型、3个效力层级的“133N”制度框架，努力打造具有皖北煤电特色的制度体系（详见附件）。

“1”：是指公司章程，是制度体系建设的源头。

第一个“3”：是指横向业务分类，分为法人治理、党的建设、经营管控三大类；从业务上进一步划分为“三会”运行、子企业管理、组织人事、宣传思想、纪检监察、群团工作、战略发展、人力资源、经营管理、资产财务、安全环保、生产管理、技术创新、合规风控、审计监督、综合管理等16个领域。

第二个“3”：是指纵向效力分级，分为基本制度、具体规章、业务规定三个层级。

（1）基本制度：是指根据监管要求、公司章程等，结合管理实际制定的某一管理领域具有全局性、重要性的制度，一般以“办法”、“规定”等作为名称。一般情况下第一个“3”中党的建设类由集团公司党委会审议通过，法人治理、经营管控类由党委会前置研究讨论、董事会审议通过；其中有些基本制度需要根据情况报省国资委审批。

（2）具体规章：是指基本制度之下就某一业务领域作出的专项规定，包括对基本制度未涵盖领域的补充、某一方面内容的细化等，一般以“意见”“细则”“指引”等作为名称。一般情况下第一个“3”中党的建设类由党委会（或党建工作领导小组会议）审议通过，法人治理、经营管控类由总经理办公会审议通过。

（3）业务规定：是对业务运行管控的专业性规定、技术标准、操作流程等，一般以“规程”“手册”等作为名称。一般情况下由职能部门（或几个职能部门联合）拟定，分管领导负责审定。

4.“N”：是指集团公司层面制定出台的所有制度。

第4章国有企业分层分类制度体系建设主要做法

4.1加强谋划部署

2023年初集团公司谋划部署全年工作时，把“制度建设年”作为重点任务加以安排，研究制定“制度建设年”工作方案，分为部署启动、组织实施、宣贯执行、评估提升四个阶段，对制度建设相关工作进行安排；成立“制度建设年”领导小组，负责统筹推动制度建设工作，协调解决制度建设中的重大问题。领导小组下设办公室，牵头推进制度建设工作，督促协调各部门落实具体工作。

4.2建全工作机制

把制度建设纳入“法律合规内控风险”四位一体运行机制，集团公司层面每季度召开一次推进会，进行总结回顾和任务安排。由总法律顾问牵头，领导小组办公室两周召开一次例会，通报工作进展，进行业务研讨，提出改进举措。

4.3建立实施清单

在对现有制度进行梳理基础上，结合上级要求和工作需要提出优化建议的基础上，按照“133N”的体系架构，研究形成制度建设目录清单，分别明确优化措施、责任单位、完成时限等。

4.4制定制度模板

根据标准化管理和公文规范，梳理制定制度的标准化模板，明确形式要件（名称，编号，文号，版本等），内容要件（目的、依据及范围，责权，规范，监督，附录等），管理要件（主办部门，审核部门，所属类别、层级，解释权归属等），保障出台的制度文体、内容、格式比较规范。

4.5推进贯通衔接

依据实施清单和标准模板，牵头部门开展制度修订完善，过程中要注重横向上与本专业的制度、纵向上与业务相关的制度进行衔接，消除条文规定相互冲突的内容，避免制度之间相互矛盾，提升制度体系的贯通一致性。

4.6增添工作流程

坚持制度流程化、流程表单化、表单信息化，从这次“制度建设年”开始，往后凡是新建、修订的制度，原则上要同步制定相应的流程图，列出节点、明确要求，提高制度操作性，提升管理效率，为信息化转型奠定基础。

4.7强化执行落实

职能部门根据业务和职责范围，制定制度执行情况监督检查计划，加强制度宣贯培训和制度执行情况监督检查。定期开展重点领域制度执行情况的督查，促进制度落实落地。

4.8建立常态机制

根据法律法规、监管要求以及公司治理需要等适时对制度进行修订完善，形成制度“制定—检查评价—完善”的良性循环，确保制度体系统一完善。

第5章 国有企业分层分类制度体系建设的实施效果

5.1完善了公司治理体系

集团公司坚持“两个一以贯之”，扎实推进国企改革三年行动和深化改革提升行动，加快完善中国特色国有企业制度，健全完善“三重一大”决策制度实施办法、党委前置研究讨论事项清单、“三会”会议事规则等制度，进一步厘清了党委、董事会、经理层职责边界，促进各治理主体规范运行，重大经营决策事项均严格落实党委前置研究讨论和合法合规性审查程序，确保决策依法合规。

5.2提升了企业管理水平

企业通过构建完善的制度体系，明确议事规则和职责范围，把权力关进制度的笼子里，形成较为有效的制度约束规范，用制度来规范企业各项经营管理行为，强化对制度执行情况的监督检查，增强制度刚性约束，切实做到以制度管人、管事、管权，全面提升规范管理化水平。

5.3保障了企业稳定发展

企业加强制度建设，不断完善内控制度，按照规定建立会计核算、财务管理、风险控制等制度，为公司业务环节提供明确操作指引，从而在制度基础上能够保证公司经营业务的有效进行，保护资产的安全。同时通过规范企业内部管理流程，有效预防各类可能发生的风险，如工伤事故、财务违规、信息泄露等，从而降低发生损失的概率，为企业高质量发展打下坚实的基础。

5.4提高了企业运营效率

规范管理是提高工作效率和工作质量，降低企业风险的重要管理手段，缺少规范管理的企业其经营管理工作必将一盘散沙。集团公司通过制度建设规范企业的管理流程，帮助企业实现内外部协同运作，让企业在日常运营中能够有条不紊地进行各项工作，避免因流程重复、混乱导致的资源浪费和效率低下。

结论

制度建设是企业必须抓好的一个管理环节，能够有效地提升企业管理水平、确保企业的安全稳定，提高企业的运营效率和完善公司治理体系。通过实施“133N”制度体系建设，使企业的法人治理、经营管理更加规范，为企业完成高质量发展目标任务提供了强有力的制度保证。2023年度集团公司原煤产量和利润创历史记录，建成千万吨级智能化煤矿，信用等级实现AA+历史性突破，企业发展态势持续稳定向好。

附件：皖北煤电集团公司制度体系图【“133N”】

参考文献

[1]李维安，郝臣.《公司治理手册》[M].清华大学出版社, 2018.

[2]贺金生蔡明杜育斌孙辉何利平朱学刚胡正莹龚彩鳞谭科黄海东,完善中国特色现代企业制度建设，规范治理，主动求变，走市场化改革之路[M]. 中国企业改革发展优秀成果2020（第四届）上卷 2020.

[3]陈君朝，国企改革背景下河北国控终端管理体系建设探索与实践[J].《中小企业管理与科技》,2023年.07（78-80）.

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