中煤矿建集团常文科 黄培 陈伟强 许涛——《浅谈施工企业内部审计职能与“双控”体系构建的有机融合》

 

 

摘要：2020 年 6 月 30 日，习近平总书记主持召开中央深改委第十四次会议，审议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022 年）》，这是面向新发展阶段我国深化国有企业改革的纲领性文件。今年是国企改革三年行动进入收官之年，加强事中事后监管。推进出资人监督、 审计监督、社会监督等统筹衔接，建立健全企业内部监督体系，是企业自我完善和自我约束的重要手段，有利于企业合规经营，提升经营效益。内部审计作为企业经营的“体检师”，对于企业安全生产经营、规则制度的贯彻执行起到基础保障作用。

本文从矿建施工企业内控体系搭建，内控审计工作执行，提供职工风险防控意识入手，讨论内部审计职能与“双控”体系构建的有机融合。

关键词：内控控制体系 风险防控体系 内部审计 融合路径

 

一、“双控体系”建设及矿建施工企业内控现状

（一）双控体系的构建

“双控体系”建设即企业内部控制体系建设和风险防控体系建设（下文简称内控体系）。企业内部控制，不管是在企业自身持续发展方面还是在完成国企三年行动方案要求,都是企业必须直面的重大的课题。

企业内部控制根本目的是防范风险，化解风险事件影响，确保目标的完成。在经营过程中时刻面临中各种不确定性，即风险时刻在周围存在。

面对风险,企业通常有四个选择,避免风险、降低风险、转移风险、接受风险。从其现实意义来看,降低各种风险在企业的成长发展中具有十分重要的意义。而要降低风险就必须要有内部控制,实现从内控向风险管理的提升。

1.1双控建设的关键

为了达到内部控制的目的,关键应预先确立衡量实际绩效、并正确记录经济业务执行情况,并将工作实绩与标准目标进行比较,借以发现差异并分析造成差异的原因以及各种因素对差异的影响程度，针对偏离目标和标准的情况,提出纠正的措施予以补救。还应注意一些特定控制程序的执行，如对各类报表数据的核对。

1.2双控体系建设的难点。

双控体系的构建对现代企业而言是合规经营的内部保障。这点都已被业界认可。但内部控制并非绝对有效,内部控制无论设计与运行得多么完善,都无法消除其本身所固有的局限性。内部控制的固有局限主要体现在以下几方面

1.2.1成本与效益的不对等比较。企业这构建双控体系时，必定会增加配套的成本投入。如不相融岗位人员的配备，硬件设施的购置等成本的投入是明显的，但产生的管理效益却是隐形、长期体现的。

1.2.2舞弊风险无法杜绝。通过不相融岗位的分离可以有效减少舞弊风险，但是多人或跨部门的串通舞弊会直接导致体系失效。

1.2.3个人职业素养存在不确定。任何制度都需靠人来执行。因个人职业素养水平不同，在执行时存在无意识或有意违规的现象发生。导致控制体系失效。

1.2.4流程不明，超权越级。内控体系建设中，对业务流程的规划存在不明确或多路交叉时会导致，业务流程不明确，员工在执行程序时选择路径会不同，导致不按流程汇报或越级报告的现象，产生内部矛盾导致控制体系局部失效。

1.2.5体系更新不及时。内控体系是动态优化过程，原有的控制手段都是为成行的经营业务二而制定，但现实中企业经营每天都面临新的环境变化，原有的管控措施必定面临失效的客观环境。如果更新不及时控制体系也将面临失效的风险。

（二）矿建施工企业双控建设的现状

1.内控环境不健全。

1.1企业管理者内控意识薄弱。许多企业管理者没有从主观上认识到内部控制的重要性，认为内部控制不能直接产生经济利益，间接效益也需要较长的周期才能显现出来，而将精力主要放在生产和营销上。对内部控制的设置也局限于部分环节，未建立全面完备的内控体系。

1.2.企业公司治理结构欠完善。内部控制与公司治理本应相辅相成、互相促进，完备的公司治理结构是内部控制有效运行的前提。正常条件下，公司应建立“董事会-监事会-经理层”的公司 治理结构，但现实国有矿建企业虽经公司制经营改制后，但组织形式上多沿用工程处形式，与改制后的总部公司在法律层面保持着“分公司”地位。集团层面、分公司层面的内控体系建立与衔接存在不对应或未能涵盖全部业务形态的现象。在制度执行上存在集团制度与分公司制度有衔接又有冲突的现象。导致企业内部“董事会、监事会和经理人任职交叉现象严重”，出现了“内部人控制”的局面，内部控制形同虚设，失去了其应有的监督作用。

1.3控制权限不统一。Z矿建施工企业作为我国矿山建设领域的龙头企业，内部存在多种经营业务板块，对应核心矿山建设板块都以分公司形式存在，没有设立单独的内控制度制定机构，而由各职能部门独立制定，其立场权限不同，又缺乏沟通和协调，所制定的内控制度难免存在缺陷，无法有效发挥作用，没有形成一个完整的内部控制系统；有些内部制度仅侧重于合规性检查和事后控制，对经营风险事前评估预警很少涉及；加之，矿山建设企业客观环境不可预测性高于其他施工企业，对特殊情况导致的问题缺乏有效的责任制约追究制度。

1.4 施工项目经理负责制与总部管理责任不同。在工程项目上，施工企业多采用的项目经理负责制，以项目为单元核算经济收益。但总部公司经营效益衡量包含更多社会责任。项目经理是项目管理的为核心，对项目经理过度授权，又缺乏有效的监督机制，导致其滥用职权使公司蒙受经济损失。

2.风险防范理念有待加强。

矿山施工项目一般都具有建设周期长、影响因素多变动大、设备投入大、风险高等特征。项目施工的经营效益关键在于施工进度。加之，市场竞争的加剧、甲乙方地位的不同，项目施工往往会加强施工进度，同时压缩“不见效”的措施投入，风险评估和应对机制往往被忽略。

3.信息沟通不畅。由于建筑施工企业生产的流动性，工程项目具有临时性和分散性的特点，工程项目部一般离总部较远，而由于公司总部管理部门众多、信息处理技术落后、信息传递不畅、部门与部门的信息沟通缺失，致使项目部与公司总部、各管理部门与项目部之 间、管理部门之间的信息传递都存在种种问题，项目部与公司之间的信息沟通比较困难，信息滞后和失真现象严重，这些又不可避免的影响到内控制度的制定，使其制度规定不甚合理。

三、内部审计监督执行的必然要求

（一）内部审计的职能作用

1.内部审计是企业经营运行的“体检师”，是监督企业内部控制制度执行情况的重要手段，有利于发挥财务监督作用，规范企业各项经济活动，提高企业管理水平和经济效益。随着企业经营理念的不断发展，内部审计也已由财报审计、风险导向审计转向内部控制研究审计。

2.企业会计核算、会计资料、财务收支情况审查是内部审计的常规工作，在确保会计信息的真实性、合法性和准确性，保证企业财产安全完整，使会计信息能够真实地反映企业的经营业绩和财务状况的情况下，为不断完善内控控制提供了重要依据。同时，财务数据是对以前经济事项的反映，内部审计要从强调事后审计监督向事前关口审计转变。只有将事前把关、事中关注运行，事后审查财务反映联合起来，才能从制度执行、业务操作改进，到审计建议方面不断完善和巩固企业内部控制，提高企业内部控制水平，促进企业稳定健康发展。

（二）内部审计的局限

1.内部审计部门缺乏独立性。国有施工企业为简化部门设置，按照业务相似点，将内部审计部门归属于其他职能部门，导致组织设计上缺乏独立性。

2.内部审计多以合规性和事后检查为主，即使存在项目前期和中期审计，也多流于形式，没有发挥真正的监督检查作用，也没有对系统的运作进行有效的检查评估，无法提出相应的改进措施，内部控制制度的缺陷也难以改进。

3.内部审计对象的复杂和审计内容已从传统的财务审计发展为效益、管理、经济责任、经营决策、经营风险、投资审计等，实际上大部分内审项目也是审计人员自我学习的一个过程，客观上增加了审计业务人员的工作挑战。

4.内部审计强制力相对弱。“春江水暖鸭先知”比较政府审计、外部审计而言，内部审计对国有企业而言可谓是先知水暖的“鸭”。但现实中，内审反映的问题多以内部建议呈现，但让同为平级的其他部门落实起来，现实中缺乏强制力。实务中，外部审计工作也引用内审中发现的问题，也存将内审发现的不足作为企业存在的问题加以披露。但操作中因“家丑不外扬”的观点客观存在，二者审计所站角度不同，虽然这样有利于问题的整改，但会缩小内审披露问题的窗口。

5.信息化带来新挑战。随着信息化的不断加快，财务业务软件、日常办公系统、公开招投标系统等信息化手段的不断普及，各业务变化速度也在加快，但内部审计作为事后监督，相对的信息化投入长长会被忽略。同时大数据时代的来到，对审计人员数据加工分析能力也提出了新的挑战。

 

四、审计整改落实难

内部审计发现问题落实难，原因有很多中，但主要有以下6点。

1.问题整改未触及责任主体的根本利益。问题整改难最核心的原因是问题整改未触及责任主体的根本利益。如果审计发现问题的整改效果作为干部考核的硬性指标，作为年终绩效的参考因素之一，这样责任主体一定会重视问题的整改。

2.问题整改主体责任意识不高。经济利益作为主要驱动因素能够解决很多问题，但在涉及多责任主体时，“责任担当”在体现企业经营文化的同时，也是复杂问题整改的必要条件。责任意识是一种文化，也是一种职工素质，以制度履职，能促进问题改进，但如果缺少，就会导致有制度不去执行的结果，反而会削弱整体的责任意识。

3.整改要求与整改单位权限不匹配。内部控制要求，存在不相容岗位由一人担任的情况，而实际情况是，由于上级人力部门下达的人力编制有限或人力成本有限，不相容岗位只能有一个人来负责。会造成被审计单位无力改变上级政策要求。

4.问题整改未形成联动机制。审计问题涉及多个部门，即使划清了整改责任，由于缺乏联动机制，整改的效率和效果就会不佳。

5.问题整改不够重视。一般情况下，问题整改组织领导都会很重视。但反映问题涉及制度建设方面或多部门时会制约问题的直接解决。

 

五、内控与内审二者的融合路径

既然内部控制体系建设对建立现代企业制度有着必然要求，内部审计工作也存在多样的困难，那么在面对工作中现状和难点，怎样有效得将二者融合起来，相互互补，本文有以下思考。

（一）加强工作组织领导。

Z矿山施工集团在内控控制体系构建过程中，采取了“试点单位初建——内部培训交流——其他公司内部构建”的步骤，在集团层面建立的统一领导组织，也要求二级公司建立对接组织，为明确责任集团上下具体工作有内部审计部门承接。并在集团层面2次集中讨论交流，统一聘请第三方咨询公司分组进驻14家二级分公司开展构建工作，克服了二级单位营业模式多样、分布广泛、业务内容繁多的不利局面，用1年半的时间在整个集团内部建立了内控体系。

（二）更新对双控建设和内部审计的认识。

在内控体系建设过程中，除了对已有制度、现有岗位职能的梳理外，关键是对现有业务环节与现代企业制度建设要求的对比。通过对比发现需要改进的业务流程并加以优化。在此过程中，重要的是消除现有管理环节的已有“惯性思维”，更新大家对内控体系建设和内部审计发现问题的意识。形成“全新的利益共同体”，最大限度减少工作阻力。Y公司作为Z公司的重要分公司，审计部门为贯彻集团部署，先后组织5次内部部门讨论、4轮业务反馈交流，梳理“理念更新认识10条”内部建议书，解答了疑惑，形成了共识。

（三）查找评估业务环节中的重要事项

对照现代企业制度要求，Y分公司通过内部评估发现存在尚未建立健全风险、内控、合规管理体系，风控意识有待系统性提升的结论。并对原有组织体系、制度体系、信息化建设中的重点环节进行评估，列出“重复控制、执行效率低；职能业务授权不系统、不规范；业务执行刚性不强、执行错误；执行不到位，执行留痕缺失；部分业务文档丢失，档案归口管理待加强等5方面重点环节。

按照第三方咨询机构的建议，内部审计部门从内控建设角度从“控制活动、内部环境、内部监督”等3个方面，对5个重点环节进行细化梳理36个具体业务事项，对存在77个不足进行风险评估，绘制了Y分公司经营风险可视化地图、列明了10大风险点，为公司决策者提供了直观可信的决策依据。

（四）对重点事项补充审计计划，开展审计监督

作为内控建设工作的牵头部门，Y分公司审计部门将5个重点环节，36个具体业务事项作为审计新的关注对象，及时调整审计工作计划，在日常工作中也加强了安全风险、制度执行的关注。向其他部门反馈业务意见8条，加强了审计工作的针对性和全局性。

六、调整审计策略

要系统及时梳理问题，关注经营重点风险点，加之存在内部审计存在的局限，Y分公司审计人员聚焦有限力量，调整审查方式，采用更加灵活的专项审计，针对重点内容开展专项审计。

1.专项审计具有调查对象的广泛性。调查所需资料既可以是从被审计单位的账册、报表中所收集的会计、财务数据，也可以是采用调查走访有关人员的方式所收集的与被调查事项有关的其他材料。凡是与被调查事项有关的单位和个人都属于专项审计调查的范围。

2.专项审计具有多样性。操作中专项审计既可以进行单项调查，也可以进行多项调查，既可以单独进行审计，也可以结合项目审计开展审计调查等。报告形式上可以更灵活，小事项可以简单成文，大事项可以详细报告。

3.专项审计具有时效性。专项审计的目的是为决策者经济决策提供相应的依据。所以，其出具审计调查结论和提出审计调查建议必须要在上级有关部门作出决策之前，否则就会错过时机，使审计调查失去了应有的价值。

4.制作审计整改清单。 针对内控建设工程中的不足，审计反馈的问题，为有针对性的抓好问题整改、责任落实。审计部门制作了问题整改清单，做到2个明确，明了整改责任人、明确了整改时限。确保指出问题对账消耗，促使制度执行不断完善，企业管理水平不断完善。

参考文献：

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3.       中小建筑企业内部控制体系构建[D]. 党海燕.华北电力大

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